過去60年內(nèi)全球塑料制品使用量呈持續(xù)上升的趨勢，塑料產(chǎn)量已經(jīng)從1950年的200萬噸飆升至2017年的3.48億噸，成為一個價值5226億美元的全球產(chǎn)業(yè)，預(yù)計到2040年產(chǎn)能還將翻倍。
塑料的生產(chǎn)、使用和不當(dāng)處理處置已經(jīng)對氣候變化、生物多樣性和污染這三重地球危機帶來了災(zāi)難性的影響。
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全球塑料污染的背景
目前困擾全球的塑料污染問題主要包括海洋垃圾和微塑料污染。一次性塑料制品的大量生產(chǎn)和使用使得塑料污染越來越嚴(yán)重。
微塑料指直徑小于5毫米的塑料碎片，是塑料的環(huán)境歸趨，也是塑料防治治理的目標(biāo)污染物。早在2004年，英國普利茅斯大學(xué)Thompson等在《科學(xué)》 雜志上就首次提出了“微塑料”的概念，人們逐漸開始關(guān)注海洋中的微塑料問題。普通的塑料制品往往難以降解到分子水平，但是在自然環(huán)境中可能崩裂，產(chǎn)生塑料碎片乃至塑料微粒。部分塑料制品，比如化妝品，將塑料微珠作為分散劑，這些塑料微珠也是水體微塑料的重要污染源。此外塑料制品中的添加劑，有些是具有有毒有害效應(yīng)的化學(xué)物質(zhì)，在自然環(huán)境中也會釋放出來，最終造成水體和土壤污染。這些流入河流、海洋并分解成更加微小的顆粒就引發(fā)了海洋微塑料污染，對海洋的生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重的影響。人類食用受微塑料污染的魚類等后，也會在人體內(nèi)積累，并產(chǎn)生有害效應(yīng)。
近年來，全球?qū)χ贫ㄖ卫硭芰衔廴镜亩噙厖f(xié)議的呼聲越來越高。新塑料污染協(xié)議應(yīng)在現(xiàn)有的國際多邊環(huán)境協(xié)議的全球框架基礎(chǔ)上，建立新機制，即允許已有的國際多邊環(huán)境協(xié)議在其能力范圍內(nèi)做出貢獻(xiàn)，同時通過新協(xié)議的制定填補現(xiàn)有公約的不足，從全生命周期的角度切實消除塑料污染，尤其是海洋中的塑料污染。2022年2月28日至3月2日召開的第五屆聯(lián)合國環(huán)境大會第二階段會議取得了歷史性的進(jìn)展，通過了關(guān)于《結(jié)束塑料污染：爭取制定一個具有法律約束力的國際文書》 的決議。
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全球塑料污染問題治理的國際進(jìn)程
1、聯(lián)合國整體推進(jìn)情況
全球塑料治理是通過聯(lián)合國相關(guān)國際公約推進(jìn)落實各項治理措施。通過聯(lián)合國成員國和國際非政府組織營造氣氛，由聯(lián)合國或者專門機構(gòu)平臺來逐步落實新塑料公約的推進(jìn)和制定的進(jìn)程。重要全球塑料治理的進(jìn)程如圖1所示。
圖1 聯(lián)合國全球塑料污染治理進(jìn)程
2015年10月第70屆聯(lián)合國大會通過了聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展峰會中提出的《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》，其中第14條目標(biāo)——“保護(hù)和可持續(xù)利用海洋及海洋資源以促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展”要求爭取到2025年時防止和大幅減少所有各類海洋污染，特別是陸上活動造成的污染，為海洋垃圾和微塑料問題的解決提出了明確的總體目標(biāo)，同時第6、11、12條可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)也均與海洋微塑料息息相關(guān)。
在聯(lián)合國環(huán)境大會進(jìn)一步加強的科學(xué)技術(shù)背景的支持下，2017年7月第71屆聯(lián)合國大會決議中第一次出現(xiàn)了有關(guān)海洋塑料污染的議題——《我們的海洋、我們的未來：行動呼吁》，提出推動預(yù)防廢物產(chǎn)生并盡量減少廢物，發(fā)展可持續(xù)的消費和生產(chǎn)模式，采用三管齊下的方法即減少、再用和回收，包括為此鼓勵基于市場的解決方案減少廢物及其產(chǎn)生，改善無害環(huán)境的廢物管理、處置和回收機制，開發(fā)替代品，如可再利用或可回收的產(chǎn)品，或在自然條件下可生物降解的產(chǎn)品。
縱觀聯(lián)合國環(huán)境大會中有關(guān)全球塑料治理議題的決議，對塑料污染的重視程度在逐漸遞增。塑料污染問題經(jīng)歷了從聯(lián)合國環(huán)境大會到聯(lián)合國大會，接著在聯(lián)合國環(huán)境大會討論，進(jìn)而又在聯(lián)合國大會的考量范疇，整體呈現(xiàn)了自下而上，上下共同推進(jìn)的局面。
2、聯(lián)合國環(huán)境大會下的進(jìn)程
全球塑料污染治理的主要推動機構(gòu)是聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署(UNEP)，其作為秘書處的聯(lián)合國環(huán)境大會(UNEA)是各利益攸關(guān)方合作應(yīng)對全球塑料污染的主要決策平臺。2014年2月，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署組織召開了第一屆聯(lián)合國環(huán)境大會，大會通過了《I/6關(guān)于海洋垃圾和微塑料的決議》，認(rèn)識到微塑料問題的來源、特質(zhì)、影響及應(yīng)及時采取的應(yīng)對方式，強調(diào)預(yù)防原則的重要性及不當(dāng)處理或不采取措施的危害。
2016年5月，第二屆聯(lián)合國環(huán)境大會 以《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》的總體目標(biāo)為 方向，通過了《II/11關(guān)于海洋垃圾和微塑料的決議》，意識到問題的嚴(yán)重性，需要基于產(chǎn)品全生命周期方法的全球響應(yīng)，并需要考慮區(qū)域差異。
2017年12月，第三屆聯(lián)合國環(huán)境大會秉持聯(lián)合國大會決議的主要理念，進(jìn)一步考慮到了細(xì)化落實，通過了《III/7關(guān)于海洋垃圾和微塑料的決議》，決定在具備資源的情況下召開不限成員名額特設(shè)專家組會議， 進(jìn)一步審查治理所有來源(特別是陸地來源) 海洋塑料垃圾和微塑料的障礙和備選辦法。還提出應(yīng)當(dāng)注意到生產(chǎn)和消費方式行為的影響，督促各國減少不必要的塑料生產(chǎn)和使用，完成自主性承諾。此舉推動了第72屆(2017年)、73屆(2018年)和74屆(2019年)聯(lián)合國大會的關(guān)注點從宏觀思想的提出向具體行動的落實轉(zhuǎn)變，決議《與自然和諧相處》中均 重申根本改變社會生產(chǎn)和消費方式對實現(xiàn)全球可持續(xù)發(fā)展的重要性，以及所有國家都應(yīng)提倡可持續(xù)消費和生產(chǎn)模式。
2019年3月，第四屆聯(lián)合國環(huán)境大會第一次出現(xiàn)了兩份關(guān)于全球塑料治理的決議，通過了《IV/6關(guān)于海洋垃圾和微塑料的決議》和《IV/9關(guān)于一次性塑料制品的決議》。IV/6決定將UNEA-3設(shè)立的海洋垃圾和微塑料問題不限成員名額特設(shè)專家組的任務(wù)期限延長至UNEA-5。專門增加了關(guān)于一次性塑料制品的決議，是因為意識到在生產(chǎn)出來的一次性塑料制品中，回收比例極小，大部分塑料最終會進(jìn)入垃圾填埋場、堆放場和環(huán)境中。決議鼓勵采取創(chuàng)新辦法，如采用生產(chǎn)者延伸責(zé)任制度和退還押金計劃等措施，從全生命周期的視角考慮塑料污染防治問題。2020年 12月21日第75屆聯(lián)合國大會通過的決議《在〈21 世紀(jì)議程〉基礎(chǔ)上通過可持續(xù)消費和生產(chǎn)等方式執(zhí)行〈2030 年可持續(xù)發(fā)展議程〉》中也涉及有關(guān)海洋廢棄物、塑料和微塑料的話題，并且承認(rèn)塑料廢物與可持續(xù)消費和生產(chǎn)模式之間的聯(lián)系，鼓勵進(jìn)一步努力減少、再利用和回收塑料；針對第四屆聯(lián)合國環(huán)境大會中提出的一次性塑料制品回收比例小的問題，提出了管理對策，并采用創(chuàng)新辦法處理包括海洋塑料垃圾在內(nèi)的各類塑料廢物。
2022年2月28日-3月2日召開的第五屆聯(lián)合國環(huán)境大會續(xù)會通過了《終結(jié)塑料污染：邁向達(dá)成一項具有國際法律約束力的文書》的決議 。強調(diào)需要采取進(jìn)一步的國際行動，制定一項關(guān)于在海洋環(huán)境中的塑料污染的具有法律約束力的國際文書。并且請執(zhí)行主任召集一個政府間談判委員會，在2022年下半年開始工作，目標(biāo)是在2024年底前完成其工作。新的國際文書重視能力建設(shè)以及技術(shù)和財政援助，并且強調(diào)該文書以解決塑料的全生命周期的綜合方法為基礎(chǔ)，可同時包括具有約束力的方法和自愿性方法。除此之外，同前幾屆聯(lián)合國環(huán)境大會的決議，也強調(diào)了促進(jìn)塑料的可持續(xù)生產(chǎn)和消費、定期評估文書的實施進(jìn)展等工作。
聯(lián)合國環(huán)境大會十年磨一劍，在全球塑料治理領(lǐng)域取得重大成就。聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署執(zhí)行主任Inger Andersen在第五屆聯(lián)合國環(huán)境大會中對新塑料公約的未來發(fā)展給予了深切期望。她在大會中表示，該公約將會是自《巴黎協(xié)定》 以來最重要的國際多邊環(huán)境公約。
CPRRA海洋污染防治技術(shù)委員會組織編制的《海洋塑料回收再生可追溯性評價要求》、《消費后再生塑料(PCR)的可追溯性評價要求》標(biāo)準(zhǔn)編撰及數(shù)字化追溯系統(tǒng)建設(shè)工作已全面展開：
3、國際多邊環(huán)境協(xié)議下的進(jìn)程
現(xiàn)有與全球塑料治理有關(guān)的多邊環(huán)境協(xié)議主要有以下三個：《控制危險廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置巴塞爾公約》(以下簡稱《巴塞爾公約》)旨在控制塑料廢物跨國貿(mào)易和促進(jìn)環(huán)境無害化處置；國際海事組織（IMO）管理的相關(guān)國際公約，主要負(fù)責(zé)船舶運輸相關(guān)的塑料垃圾管理以防止海洋污染；《關(guān)于持久性有機污染物的斯德哥爾摩公約》(以下簡稱《斯德哥爾摩公約》)則旨在保護(hù)人類健康免受塑料制品的危害，側(cè)重于微塑料或塑料中的添加劑，以及具有環(huán)境持久性的塑料的污染防治。但是，以上公約的主要目標(biāo)均非直接解決全球塑料污染問題，目前仍缺乏系統(tǒng)性解決塑料污染的國際協(xié)定。
早在1972年12月，IMO框架下就簽訂了《關(guān)于防止傾倒廢物和其他物質(zhì)造成海洋污染的公約》(又稱《 1972倫敦公約》)，最早提出了特別許可證的治理方法，針對向海洋傾倒廢物做出了一定程度的管控，公約的三個附件分別對禁止向海洋內(nèi)傾倒的物質(zhì)、需特別許可證才能傾倒的物質(zhì)以及需經(jīng)一般許可即能傾倒的物質(zhì)作出了規(guī)定?；诖?，1996年11月《防止傾倒廢物及其他物質(zhì)污染海洋公約的1996年議定書》對允許傾倒的物質(zhì)規(guī)定更加嚴(yán)格，即僅允許傾倒明確列入附件的物質(zhì)，未列入的物質(zhì)禁止傾倒。除此以外，1973年11月國際海事組織還基于《1954年國際海上油污公約》制定了《國際防止船舶造成污染公約》，其中附件三和附件五均針對防止海洋塑料污染作出了規(guī)定，并且在2016年的修正案附件中對船舶垃圾的分類、排放和記錄進(jìn)行了進(jìn)一步的規(guī)定和要求，同時建立了“垃圾記錄簿”以備檢查和監(jiān)督。2018年10月，IMO通過了《解決船舶產(chǎn)生的海洋塑料垃圾行動計劃》，采取措施來減少來自船上的海洋塑料污染。
2019年5月《巴塞爾公約》的附件修訂則是全球塑料治理的一個里程碑式事件，它標(biāo)志著通過國際法的治理出現(xiàn)了專門針對塑料垃圾的管控內(nèi)容?！栋腿麪柟s》將占絕大多數(shù)的塑料廢物，包括不可回收和受污染的塑 料廢物，列 入公約受控范圍之內(nèi)，即附件二及附件八，少量列入附件九的純凈的塑料廢物增加了應(yīng)進(jìn)行環(huán)境無害化回收的要求。
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4、其他國際組織的進(jìn)程
自2018年起，世界自然基金會(WWF)開始在全球范圍內(nèi)啟動“凈塑自然”(No Plastic in Nature)項目，通過三年多的全球?qū)嵺`，WWF一直認(rèn)為建立一項新的具有法律約束力的全球公約是解決海洋塑料污染最有效的途徑。其在2022年2月發(fā)布的《塑料污染對生物多樣性的影響》報告也指出，如果現(xiàn)在不采取減少塑料生產(chǎn)和使用的全球行動，2050年海洋中塑料污染將增加四倍，對2022年3月召開的第五屆聯(lián)合國環(huán)境大會續(xù)會氣氛渲染發(fā)揮了重要推進(jìn)作用。
2019年4月，《北歐部長級宣言》呼吁達(dá)成全球協(xié)議，打擊海洋塑料垃圾和微塑料，該宣言鼓勵“感興趣的行動者加入到制定新的全球協(xié)議的呼吁中來，并積極參加聯(lián)合國環(huán)境大會設(shè)立的不限成員名額特設(shè)專家組”。同年7月，加勒比共同體(CARICOM)的《圣約翰宣言》中指出，“強調(diào)迫切需要達(dá)成一項解決塑料和微塑料污染的全球協(xié)議”。11月，第17屆非洲部長級環(huán)境會議(AMCEN)中《關(guān)于采取行動促進(jìn)非洲環(huán)境可持續(xù)性和繁榮的德班宣言》指出，“我們承諾支持解決塑料污染的全球行動，這需要進(jìn)一步的工作，以便更有效地參與塑料污染有關(guān)的全球治理事項，包括加強現(xiàn)有的協(xié)議和關(guān)于塑料污染的新全球協(xié)議的選擇”。
2020年3月，新的歐盟循環(huán)經(jīng)濟(jì)行動計劃指出，“歐盟委員會將在國際層面上帶頭努力達(dá)成一項全球塑料公約，并促進(jìn)歐盟在塑料方面采取循環(huán)經(jīng)濟(jì)辦法”。
圖2 其他國際組織對新塑料公約的推進(jìn)
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全球塑料污染問題治理的熱點
1、塑料公約的定位
2021年9月，秘魯和盧旺達(dá)聯(lián)合30多個國家向聯(lián)合國環(huán)境大會提交《塑料污染有法律約束力的國際文書》提案，建議啟動政府間談判委員會(INC)，從塑料全生命周期管理角度形成具有法律約束力的國際文書。2021年10月，日本提交《海洋塑料污染的國際法律文書》提案，建議將該文書的范圍局限于海洋塑料污染管理。2022年1月，印度提交《解決塑料制品包括一次性塑料制品污染的框架》提案，建議將塑料污染問題聚焦于各成員國自主行動為主、國際社會自愿性行動為輔的方式。第五屆聯(lián)合國環(huán)境大會對該議題進(jìn)行了詳細(xì)的討論。雖然在歐盟等數(shù)十個國家和地區(qū)的強烈堅持下，會議最終通過啟動INC的決定，但是對于公約的目的和重點仍將是后續(xù)討論的焦點問題。
2、塑料公約性質(zhì)的確定
第五屆聯(lián)合國環(huán)境大會討論了擬議公約的性質(zhì)，即對公約法律約束力方面進(jìn)行了熱烈的討論。新公約是否應(yīng)該具有強制的法律約束力，還是同《巴黎協(xié)定》一樣采取自愿性的措施，再或者兩者兼而有之。
美國建議政府間談判委員會在制定具有法律約束力的國際文書時考慮“具有法律約束力和不具約束力的承諾”(with legally-binding and non-binding commitments)，俄羅斯對此持反對意見。歐盟則傾向于用“規(guī)定”(provisions)來代替“承諾”(commitments)，并且得到了美國、巴西和智利的支持。秘魯建議使用《關(guān)于汞的水俁公約》的商定語言，即“可以包括有法律約束力和無法律約束力的規(guī)定”(could include legally binding and non-legally binding provisions)，獲得了多數(shù)國家的支持。雖然成員國對新公約具有法律約束力和無法律約束力的原則達(dá)成了廣泛一致，但是如何安排各項機制，確是將來談判的又一焦點。
3、塑料公約范圍的確定
關(guān)于新塑料公約的目的和范圍，小島嶼國家聯(lián)盟和非洲集團(tuán)在歐盟的支持下，建議政府間談判委員會制定一份“ 關(guān)于塑料污染，包括在海洋環(huán)境中”(plastic pollution, including in the marine environment)的文書。也有國家傾向于讓政府間談判委員會決定自己的范圍，要求刪除“包括在海洋環(huán)境中”。最后工作組同意，政府間談判委員會將制定一個“關(guān)于塑料污染，包括海洋環(huán)境中”的塑料污染的具有法律約束力的國際文書，其中包括具有約束力的和自愿的方法，同時考慮到 《里約宣言》的原則，將以整個生命周期的綜合方法為基礎(chǔ)解決塑料問題。
結(jié)語
第五屆聯(lián)合國環(huán)境大會通過的關(guān)于設(shè)立INC的決議無疑是歷史性的，也是振奮人心的，可以預(yù)見的是一個具有法律約束力的多邊環(huán)境公約在不遠(yuǎn)的將來將會實現(xiàn)，這凝聚著近年來人們認(rèn)知的進(jìn)步和不同國際組織和國家間的大力推動。從理念、政策的提出到執(zhí)行行動建議、再到一份專門的協(xié)議，全球塑料治理正在經(jīng)歷一個逐漸完善的過程，也代表著人們對全球協(xié)同治理的共同愿景和對“零污染地球”(towards a pollution-free planet)目標(biāo)的追求和期盼。
當(dāng)然在這個進(jìn)程中，我們也希望新塑料公約“ 不忘初心”，聚焦其在UNEA-1《關(guān)于海洋垃圾與微塑料》的決議及其后續(xù)決議鑒別出來的塑料問題，切實為全球環(huán)境問題的解決做出貢獻(xiàn)。新公約也要避免假借“民意”綁架國際社會而偏離方向，聚焦經(jīng)濟(jì)和發(fā)展問題，建立新的“貿(mào)易壁壘”“技術(shù)壁壘”。新公約也要有利于充分發(fā)揮已有的國際多邊環(huán)境協(xié)議的作用，多管齊下，切實解決海洋垃圾與微塑料的問題。
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