《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援評估規(guī)范》解讀

　　近日，應(yīng)急管理部批準(zhǔn)并公告發(fā)布《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援評估規(guī)范》(以下簡稱《規(guī)范》)，為便于理解掌握《規(guī)范》、推動貫徹實(shí)施工作，現(xiàn)就有關(guān)情況解讀如下：
 

　　一、《規(guī)范》發(fā)布與實(shí)施的重要意義
 

　　安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)是國家基礎(chǔ)性制度，是安全生產(chǎn)法律體系的組成部分和執(zhí)法檢查的重要依據(jù)，是保障安全生產(chǎn)的重要技術(shù)支撐?！兑?guī)范》作為強(qiáng)制性行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，總結(jié)了近年來生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援評估的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，是規(guī)范提升安全生產(chǎn)工作成效的一項(xiàng)重要制度安排。
 

　　（一）《規(guī)范》的發(fā)布與實(shí)施，有助于推動安全生產(chǎn)治理模式向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型。“預(yù)防為主”是安全生產(chǎn)方針的重要內(nèi)容，也是實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)的根本途徑。事實(shí)表明，平時(shí)“防得住、備得好”，關(guān)鍵時(shí)刻才能“躲得開、救得快”。把防范遏制重特大事故作為安全生產(chǎn)整體工作的“牛鼻子”來抓，是多年來著力“預(yù)防為主”的科學(xué)思路和有效方法?！兑?guī)范》評估內(nèi)容涉及安全生產(chǎn)“人、機(jī)、管、環(huán)”各要素，貫通“防”與“救”，既包括屬地政府和事故單位的“應(yīng)急響應(yīng)”、“應(yīng)急處置”和“應(yīng)急保障”，也包括“應(yīng)急準(zhǔn)備”，應(yīng)急準(zhǔn)備就是“防”?！兑?guī)范》的發(fā)布與實(shí)施，將倒逼相關(guān)各方深刻汲取事故教訓(xùn)，推動舉一反三、標(biāo)本兼治，通過全面對標(biāo)強(qiáng)化應(yīng)急準(zhǔn)備，促進(jìn)規(guī)范提升安全管理、監(jiān)測預(yù)警、人員保障、裝備配備和科技支撐等工作成效，推動安全生產(chǎn)治理模式向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型，為實(shí)現(xiàn)高水平安全與高質(zhì)量發(fā)展良性互動提供有效保障。
 

　　（二）《規(guī)范》的發(fā)布與實(shí)施，有助于提升安全生產(chǎn)法治化、規(guī)范化水平。法律法規(guī)是標(biāo)準(zhǔn)制定的依據(jù)，標(biāo)準(zhǔn)是對法律法規(guī)的技術(shù)支撐、細(xì)化補(bǔ)充和執(zhí)法檢查的重要依據(jù)。安全生產(chǎn)法第八十六條、《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急條例》第二十七條，對建立應(yīng)急救援評估制度均作了明確要求，確保了《規(guī)范》制定的“有法可依”?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》要求“建立以強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)為主體的安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)體系”，標(biāo)準(zhǔn)化法第十條規(guī)定，“對保障人身健康和生命財(cái)產(chǎn)安全，國家安全、生態(tài)環(huán)境安全以及滿足經(jīng)濟(jì)社會管理基本需要的技術(shù)要求，應(yīng)當(dāng)制定強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)”，確保了《規(guī)范》強(qiáng)制屬性的“于法有據(jù)”。落實(shí)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)有助于統(tǒng)一規(guī)范和加強(qiáng)應(yīng)急救援評估工作，著力解決相關(guān)工作中存在的薄弱環(huán)節(jié)和突出問題，提升安全生產(chǎn)法治化、規(guī)范化水平。
 

　　（三）《規(guī)范》的發(fā)布與實(shí)施，有助于提升事故救援評估成效和應(yīng)急保障能力。事故救援評估是生產(chǎn)安全事故調(diào)查處理的基礎(chǔ)性工作?！渡a(chǎn)安全事故應(yīng)急處置評估暫行辦法》(安監(jiān)總廳應(yīng)急〔2014〕95號，以下簡稱《辦法》)自實(shí)施以來，對于規(guī)范和改進(jìn)應(yīng)急救援評估工作發(fā)揮了積極作用，但在近年實(shí)踐中也逐步暴露出從內(nèi)容到程序都還不夠科學(xué)規(guī)范、效力層級較低、缺乏強(qiáng)制性等不足?！兑?guī)范》充分總結(jié)近年來相關(guān)工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，復(fù)盤補(bǔ)齊《辦法》短板弱項(xiàng)，并借鑒部分地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)做法，為進(jìn)一步提升應(yīng)急救援評估成效與應(yīng)急保障能力提供了比較完善的制度保障。
 

　　二、《規(guī)范》編制情況與主要內(nèi)容
 

　　《規(guī)范》從調(diào)研起草到報(bào)批發(fā)布，歷時(shí)一年有余。期間，應(yīng)急管理部有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)多次聽取匯報(bào)，出思路、把方向、提要求，部相關(guān)司局、單位和參與編制有關(guān)人員秉持“致廣大而盡精微”的科學(xué)態(tài)度，堅(jiān)持依法立規(guī)、開門立規(guī)，明確分工、協(xié)同聯(lián)動，集思廣益、精心雕琢，達(dá)成預(yù)期目標(biāo)。
 

　　《規(guī)范》正文共七部分，明確了標(biāo)準(zhǔn)適用的范圍、規(guī)范性引用文件、術(shù)語定義、基本要求、評估方式、評估程序和評估內(nèi)容等，并對評估方式、應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)急處置、應(yīng)急保障、評估報(bào)告等方面作了詳細(xì)規(guī)定。第一部分是標(biāo)準(zhǔn)適用范圍，規(guī)定了標(biāo)準(zhǔn)適用于依法成立的事故調(diào)查組所開展的較大及以上生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援評估工作；第二部分是規(guī)范性引用文件，列出了引用的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)；第三部分是術(shù)語和定義，對應(yīng)急救援評估、應(yīng)急預(yù)案等概念進(jìn)行了明確界定；第四部分是應(yīng)急救援評估的基本要求，規(guī)定了應(yīng)急救援評估的目的、對象、依據(jù)和原則等；第五部分是評估方式，列出了5種常用評估方式；第六部分是評估程序，對準(zhǔn)備與啟動、評估實(shí)施、評估總結(jié)等予以明確；第七部分是評估內(nèi)容，主要包括事故單位、事發(fā)地人民政府及參與處置和救援的部門、單位的應(yīng)急準(zhǔn)備、預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)急處置、應(yīng)急保障等。
 

　　《規(guī)范》還包括兩個(gè)附錄：附錄A為事故單位和事發(fā)地人民政府生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援評估表，附錄B為生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援評估報(bào)告大綱。
 

　　三、《規(guī)范》及其實(shí)施的主要特點(diǎn)
 

　　《規(guī)范》的編制和發(fā)布實(shí)施，標(biāo)志著我國應(yīng)急救援評估工作向科學(xué)化、精細(xì)化轉(zhuǎn)型。綜合《規(guī)范》全部內(nèi)容、強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)特征并結(jié)合救援評估的實(shí)踐視角，《規(guī)范》及其實(shí)施工作具有5個(gè)比較明顯的特點(diǎn)：
 

　　一是全面性。要素全：應(yīng)急救援評估內(nèi)容關(guān)聯(lián)到安全生產(chǎn)諸項(xiàng)要素和事前、事中、事后全過程。責(zé)任全：評估對象涉及“事故單位、事發(fā)地人民政府及參加處置和救援的部門、單位”，將屬地管理責(zé)任、部門監(jiān)管責(zé)任和企業(yè)主體責(zé)任全部納入。方式全：通過統(tǒng)籌運(yùn)用“資料分析、詢問談話、專家論證、現(xiàn)場勘查、技術(shù)鑒定”等評估方式，構(gòu)建起全面深入開展救援評估的“工具箱”，為有效“分析應(yīng)急救援過程、特點(diǎn)及做法，總結(jié)應(yīng)急救援的成功經(jīng)驗(yàn)和問題不足”奠定了制度基礎(chǔ)。
 

　　二是規(guī)范性。這是作為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的本質(zhì)特征。在語言表述上，《規(guī)范》全部技術(shù)內(nèi)容為強(qiáng)制性，全文使用“應(yīng)包括但不限于”的表述高達(dá)17處之多，這些都是“規(guī)定動作”而非“自選動作”。在制度效力上，具有法律上的強(qiáng)制性，《規(guī)范》適用于指導(dǎo)較大及以上生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援評估工作，并可作為監(jiān)管執(zhí)法部門的執(zhí)法依據(jù)。違者，將依照有關(guān)法律法規(guī)相關(guān)條款實(shí)施處罰。在實(shí)踐效能上，作為法律法規(guī)實(shí)施的重要技術(shù)支撐和必要補(bǔ)充，《規(guī)范》的宣貫與實(shí)施，有助于規(guī)范各相關(guān)方落實(shí)落細(xì)安全生產(chǎn)責(zé)任，促進(jìn)提升安全風(fēng)險(xiǎn)防范水平和安全基礎(chǔ)保障能力。
 

　　三是科學(xué)性。從研制角度看，《規(guī)范》起草組來自“政產(chǎn)學(xué)研用”各有關(guān)領(lǐng)域，相關(guān)人員對國內(nèi)外標(biāo)準(zhǔn)及救援評估工作具有豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，《規(guī)范》的起草、征求意見、技術(shù)審查嚴(yán)格遵守規(guī)定流程，各項(xiàng)工作環(huán)環(huán)相扣、無縫銜接，為《規(guī)范》的科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)於嘶A(chǔ)。從宣貫角度看，《規(guī)范》從頒布到實(shí)施設(shè)置六個(gè)月的過渡期，保證了標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施主體和社會各界充分了解掌握標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容。從實(shí)施角度看，《規(guī)范》來源實(shí)踐又指導(dǎo)實(shí)踐，以往評估實(shí)踐中積累的一些經(jīng)驗(yàn)納入其中，這些寶貴經(jīng)驗(yàn)源于救援評估組求真求是的態(tài)度與作風(fēng)，《規(guī)范》實(shí)施需要將這樣的態(tài)度與作風(fēng)一以貫之。
 

　　四是聯(lián)動性。生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援各項(xiàng)相關(guān)工作注重協(xié)同聯(lián)動、協(xié)調(diào)一致，在《規(guī)范》中也有體現(xiàn)。一方面，《規(guī)范》要求置身其中的事故單位應(yīng)“配合和支持參與應(yīng)急救援的隊(duì)伍及其他應(yīng)急救援力量開展救援”；事發(fā)地人民政府要關(guān)注“信息在部門間的共享情況”，應(yīng)主動加強(qiáng)“現(xiàn)場管理、交通管制、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境監(jiān)測、輿情引導(dǎo)協(xié)調(diào)聯(lián)動”，統(tǒng)籌“應(yīng)急、公安、衛(wèi)健、電力、通信、供水、燃?xì)狻庀?、城管、交通、環(huán)保部門救援力量及物資裝備保障情況”。另一方面，從最近幾起重特大事故救援評估的實(shí)踐情況看，作為依法成立的事故調(diào)查組的下設(shè)工作組，事故救援評估組既按照職責(zé)獨(dú)立開展工作，又充分與綜合組、技術(shù)組、管理組等協(xié)調(diào)聯(lián)動，保障相關(guān)工作有力有序開展。
 

　　五是操作性。《規(guī)范》正文詳細(xì)給出了每個(gè)評估程序需要完成的流程，以及準(zhǔn)備資料、評估報(bào)告相關(guān)內(nèi)容和要求，便于參與應(yīng)急救援評估人員“按圖索驥”，可以迅速了解救援評估的基本要求、方法和工作內(nèi)容。附錄A將應(yīng)急救援評估的項(xiàng)目、內(nèi)容、方式和結(jié)果“一表統(tǒng)攬”，為撰寫評估報(bào)告提供簡捷明了的基礎(chǔ)資料；附錄B為報(bào)告編制大綱，做到了“綱舉目張”，便于提高報(bào)告編制效率。
 

　　四、推動《規(guī)范》落實(shí)落地的主要措施
 

　　標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的生命力在于有效實(shí)施。《規(guī)范》實(shí)施是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需一系列配套工作來保障。要多措并舉，加強(qiáng)《規(guī)范》宣貫解讀，完善救援評估機(jī)制、強(qiáng)化法制保障和執(zhí)法檢查等手段，推動《規(guī)范》“落地生根”、“開花結(jié)果”。
 

　　一是通過宣貫培訓(xùn)、協(xié)同保障抓落實(shí)。加強(qiáng)全面宣貫，各地要組織做好《規(guī)范》宣貫培訓(xùn)、配套制度完善等工作，發(fā)揮全媒體優(yōu)勢，以系統(tǒng)解讀、亮點(diǎn)透視、圖說規(guī)范和實(shí)例導(dǎo)讀等方式，面向基層和生產(chǎn)經(jīng)營單位開展宣貫活動。加強(qiáng)重點(diǎn)培訓(xùn)，堅(jiān)持需求導(dǎo)向，明確宣貫重點(diǎn)內(nèi)容，有針對性答疑釋惑；組織開展線上線下專題培訓(xùn)，引導(dǎo)各級各有關(guān)部門特別是安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)管部門相關(guān)人員學(xué)習(xí)掌握應(yīng)急救援評估的工作定位、原則、內(nèi)容、方法和程序。加強(qiáng)協(xié)同保障，在部層面推動納入相關(guān)工作安排，細(xì)化落實(shí)相關(guān)司局(單位)任務(wù)分工與服務(wù)保障，與整體工作統(tǒng)籌推進(jìn)。
 

　　二是通過履職盡責(zé)、擔(dān)當(dāng)作為抓落實(shí)。救援評估組要注重把握“科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、依法依規(guī)、實(shí)事求是、注重實(shí)效”的工作原則，以全部事實(shí)為依據(jù)、以法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)為準(zhǔn)繩，抽絲剝繭查問題、條分縷析解疑點(diǎn)，著力將各類有用的數(shù)據(jù)“吃干榨盡”，力求評估結(jié)論經(jīng)得起時(shí)間、實(shí)踐的檢驗(yàn)；要緊緊牽住防范和遏制重特大事故這個(gè)“牛鼻子”，聚焦救援評估涉及的“人、機(jī)、環(huán)、管”等各要素，深入分析問題短板弱項(xiàng)，研究提出針對性強(qiáng)的措施建議，推動相關(guān)地區(qū)和單位完善風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，強(qiáng)化預(yù)案、隊(duì)伍、機(jī)制和物資等各項(xiàng)應(yīng)急準(zhǔn)備，推動公共安全治理模式向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型，帶動安全生產(chǎn)水平整體提升。
 

　　三是通過監(jiān)督檢查、對標(biāo)對表抓落實(shí)。《規(guī)范》具體細(xì)化了各級政府部門、單位和各類企業(yè)的應(yīng)急準(zhǔn)備、預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制建設(shè)和應(yīng)急保障等應(yīng)急救援要求，是監(jiān)督檢查、考核巡查更精細(xì)化的工作依據(jù)。暢通《規(guī)范》應(yīng)用渠道，應(yīng)急管理部組織的安全生產(chǎn)大檢查、明查暗訪和各類專項(xiàng)行動，加強(qiáng)對各地《規(guī)范》宣貫與實(shí)施情況督促指導(dǎo)；地方各級應(yīng)急管理行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)要對標(biāo)開展執(zhí)法檢查，督促強(qiáng)化企業(yè)應(yīng)急救援基礎(chǔ)性工作；地方各級安委會組織開展對下級政府和本級相關(guān)部門的督促檢查、考核巡查工作，應(yīng)將《規(guī)范》應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急保障等要求納入其中，以標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施助力全面推進(jìn)安全生產(chǎn)各項(xiàng)工作。
 

　　四是通過法制保障、機(jī)制推動抓落實(shí)。強(qiáng)化法制保障，結(jié)合正在組織修訂的《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》，把救援評估有關(guān)內(nèi)容納入其中，推動《規(guī)范》貫徹落實(shí)與法規(guī)銜接配套。強(qiáng)化機(jī)制保障，推動探索建立覆蓋標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施全過程的追溯、監(jiān)督和糾錯機(jī)制，實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施和信息反饋閉環(huán)管理，建立健全部門統(tǒng)籌、地區(qū)聯(lián)動的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施監(jiān)督情況通報(bào)與公布機(jī)制，做到標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施高效能。積極推動《規(guī)范》向強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)化，提高標(biāo)準(zhǔn)效力層級、拓展標(biāo)準(zhǔn)適用范圍，更好地發(fā)揮強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)性和保障性作用。