天和理論報(bào)告庫(kù)：2024年我國(guó)智慧城市發(fā)展形勢(shì)分析與政策建議

 

　　我國(guó)高度重視智慧城市建設(shè)，從早期有關(guān)部門試點(diǎn)探索重點(diǎn)領(lǐng)域智慧化建設(shè)，到2014 年國(guó)家發(fā)展改革委等八部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)智慧城市健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》協(xié)同推動(dòng)智慧城市建設(shè)，再到黨的二十大明確要提高城市規(guī)劃、建設(shè)、治理水平，打造宜居、韌性、智慧城市，國(guó)家層面陸續(xù)發(fā)布一系列相關(guān)政策文件，為深入推進(jìn)智慧城市建設(shè)指明了發(fā)展方向。
 

　　一、智慧城市是落實(shí)數(shù)字中國(guó)戰(zhàn)略的重要載體
 

　　2023 年2 月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《數(shù)字中國(guó)建設(shè)整體布局規(guī)劃》，提出了以數(shù)字化驅(qū)動(dòng)中國(guó)式現(xiàn)代化的工作部署，是未來(lái)一段時(shí)期我國(guó)數(shù)字化發(fā)展的總體藍(lán)圖和根本遵循。從建設(shè)內(nèi)容上看，數(shù)字中國(guó)提出了“2522”的整體框架，即夯實(shí)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施和數(shù)據(jù)資源體系“兩大基礎(chǔ)”，推進(jìn)數(shù)字技術(shù)與經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”深度融合，強(qiáng)化數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新體系和數(shù)字安全屏障“兩大能力”，優(yōu)化數(shù)字化發(fā)展國(guó)內(nèi)國(guó)際“兩個(gè)環(huán)境”。智慧城市是通過(guò)技術(shù)融合、業(yè)務(wù)融合、數(shù)據(jù)融合，促進(jìn)城市規(guī)劃、建設(shè)、管理和服務(wù)智慧化的新理念和新模式；優(yōu)政、惠民、興業(yè)、強(qiáng)基和數(shù)字安全是其核心內(nèi)容，跨層級(jí)、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的協(xié)同管理和服務(wù)是其典型特征?？梢钥闯觯腔鄢鞘械慕ㄔO(shè)內(nèi)容、重點(diǎn)和方向與數(shù)字中國(guó)的要求高度重合。
 

　　智慧城市是提升國(guó)家治理能力的必由之路。習(xí)近平總書記指出，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須抓好城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化。智慧城市有利于推動(dòng)城市治理模式轉(zhuǎn)變。運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈、人工智能等前沿技術(shù)推動(dòng)城市管理手段、管理模式、管理理念創(chuàng)新，從數(shù)字化到智能化再到智慧化，是推動(dòng)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路。從“依靠群眾、專群結(jié)合”的“雪亮工程”，到“聯(lián)防聯(lián)控、群防群控”的社區(qū)網(wǎng)格化管理，從“人人參與、自覺維護(hù)”的數(shù)字城市管理，到“群眾監(jiān)督、人人有責(zé)”的生態(tài)環(huán)境整治，智慧城市在解決城市治理問(wèn)題的同時(shí)，推動(dòng)城市治理模式從單向管理向雙向互動(dòng)轉(zhuǎn)變，從線下轉(zhuǎn)向線上線下融合，從單純的政府監(jiān)管向更加注重社會(huì)協(xié)同治理轉(zhuǎn)變。
 

　　智慧城市是激發(fā)數(shù)字經(jīng)濟(jì)活力的重要途徑。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，數(shù)字經(jīng)濟(jì)事關(guān)國(guó)家發(fā)展大局，要促進(jìn)數(shù)字技術(shù)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)深度融合，賦能傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，不斷做強(qiáng)做優(yōu)做大我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)。近年來(lái)，我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，2022 年數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)模達(dá)50.2 萬(wàn)億元，穩(wěn)居世界第二，占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比重提升至41.5%，成為穩(wěn)增長(zhǎng)促轉(zhuǎn)型的重要引擎。數(shù)字經(jīng)濟(jì)是智慧城市推動(dòng)產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的主要特征。一方面，智慧城市推動(dòng)數(shù)字化發(fā)展過(guò)程中積累了大量的數(shù)據(jù)資源，為數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了源動(dòng)力。2017 年到2022 年，我國(guó)數(shù)據(jù)規(guī)模從2.3ZB(澤字節(jié))增長(zhǎng)至8.1ZB，大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)規(guī)模從2017 年的4700 億元增長(zhǎng)至2022 年的1.57 萬(wàn)億元，年均復(fù)合增長(zhǎng)率超過(guò)27%。另一方面，智慧城市深化數(shù)字技術(shù)應(yīng)用，催生新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新模式，帶動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)，為數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了新機(jī)遇。數(shù)據(jù)顯示，2022 年我國(guó)智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)規(guī)模為4.2 萬(wàn)億元，占養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)規(guī)模的42.63%。
 

　　智慧城市是優(yōu)化美好生活供給的有效途徑。習(xí)近平總書記指出，要堅(jiān)持把實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好生活的向往作為現(xiàn)代化建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。智慧城市在暢通服務(wù)渠道、優(yōu)化服務(wù)供給方面大有可為。一是推進(jìn)政務(wù)服務(wù)更加高效。近年來(lái)，我國(guó)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”發(fā)展成效明顯，企業(yè)和群眾到政府辦事像“網(wǎng)購(gòu)”一樣方便，刷刷臉、動(dòng)動(dòng)手指，就可享受隨手辦、隨時(shí)辦、隨地辦的便捷體驗(yàn)。截至2022 年底，我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)用戶規(guī)模達(dá)9.26億，占網(wǎng)民整體的86.7%。二是推進(jìn)城鄉(xiāng)服務(wù)更加均衡。智慧城市具有典型的“溢出效應(yīng)”，通過(guò)“平臺(tái)上移、服務(wù)下移”的方式，彌合城鄉(xiāng)發(fā)展差距，實(shí)現(xiàn)數(shù)字惠民、數(shù)字便民。比如，在線教育讓每個(gè)孩子都有機(jī)會(huì)享受優(yōu)質(zhì)教育，全國(guó)中小學(xué)(含教學(xué)點(diǎn))互聯(lián)網(wǎng)接入率達(dá)到100%，比2012 年提高了75 個(gè)百分點(diǎn)。
 

　　二、正確認(rèn)識(shí)新時(shí)代智慧城市建設(shè)的特征要求
 

　　智慧城市作為新一代信息技術(shù)落地應(yīng)用的重要載體，正邁入管理協(xié)同創(chuàng)新、數(shù)據(jù)服務(wù)創(chuàng)新的新階段，呈現(xiàn)出“五個(gè)轉(zhuǎn)變”的趨勢(shì)特征。
 

　　從統(tǒng)籌機(jī)制看，從多頭管理向央地協(xié)同推進(jìn)轉(zhuǎn)變。此前，全國(guó)智慧城市建設(shè)存在政令不暢、多頭管理情況。中央層面，智慧城市建設(shè)主要由國(guó)家發(fā)展改革委和中央網(wǎng)信辦牽頭協(xié)同推進(jìn)全國(guó)智慧城市建設(shè)；地方層面，各地方紛紛成立大數(shù)據(jù)管理局、政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局等數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌轄區(qū)智慧城市建設(shè)。國(guó)家智慧城市相關(guān)政策和要求難以直達(dá)地方智慧城市主管部門。2023 年10 月，國(guó)家數(shù)據(jù)局正式掛牌成立，統(tǒng)籌推進(jìn)數(shù)字中國(guó)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、智能社會(huì)規(guī)劃和建設(shè)，協(xié)調(diào)推進(jìn)智慧城市建設(shè)，全國(guó)一體、協(xié)同推進(jìn)智慧城市建設(shè)的工作格局基本形成。
 

　　從設(shè)計(jì)理念看，從局部設(shè)計(jì)向全局協(xié)同優(yōu)化轉(zhuǎn)變。城市是有機(jī)體、生命體，是復(fù)雜巨系統(tǒng)。當(dāng)前技術(shù)在城市場(chǎng)景中的單點(diǎn)應(yīng)用已愈發(fā)成熟，在推動(dòng)城市治理常態(tài)化運(yùn)營(yíng)方面發(fā)揮了重要作用。與此同事，疫情、洪水、極端天氣等極端事件頻發(fā)，城市運(yùn)行管理的常態(tài)被打破，城市治理面臨的場(chǎng)景發(fā)生重大變化，需要從全局視角進(jìn)行整體謀劃、資源匹配，實(shí)現(xiàn)各個(gè)業(yè)務(wù)系統(tǒng)間的高度聯(lián)動(dòng)和高效協(xié)作，打造“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的敏態(tài)系統(tǒng)。
 

　　從使用對(duì)象看，從管理者視角向使用者視角轉(zhuǎn)變。實(shí)踐證明，傳統(tǒng)“以我為主”管理者視角建設(shè)的各類系統(tǒng)既不好用，也沒人用。要將數(shù)據(jù)融合、技術(shù)融合和業(yè)務(wù)融合“三融”的理念貫穿到智慧城市建設(shè)的全過(guò)程，從用戶角度和“一件事”視角出發(fā)，打通信息壁壘、技術(shù)邊界和業(yè)務(wù)堵點(diǎn)，打造能用好用的應(yīng)用場(chǎng)景，實(shí)現(xiàn)跨層級(jí)、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的協(xié)同管理和服務(wù)。
 

　　從建設(shè)重點(diǎn)看，從業(yè)務(wù)數(shù)字化向數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)化轉(zhuǎn)變。此前，我國(guó)智慧城市建設(shè)的重點(diǎn)主要在推動(dòng)各領(lǐng)域業(yè)務(wù)數(shù)字化，在此過(guò)程中積累的大量的數(shù)據(jù)。面向未來(lái)，更要最大化發(fā)揮數(shù)據(jù)要素在城市空間的應(yīng)用價(jià)值，讓數(shù)據(jù)“供得出、流得動(dòng)、用得好”，通過(guò)數(shù)據(jù)融合使數(shù)據(jù)活化，通過(guò)業(yè)務(wù)協(xié)同實(shí)現(xiàn)整體能力的提升，實(shí)現(xiàn)向數(shù)據(jù)要智慧，向數(shù)據(jù)要治理，向數(shù)據(jù)要品質(zhì)，向數(shù)據(jù)要優(yōu)勢(shì)。
 

　　從運(yùn)營(yíng)模式看，從以建為主向長(zhǎng)效建設(shè)運(yùn)營(yíng)轉(zhuǎn)變。當(dāng)前智慧城市建設(shè)運(yùn)營(yíng)仍未脫離政府主導(dǎo)模式，隨著應(yīng)用的擴(kuò)展、范圍的擴(kuò)大，建設(shè)運(yùn)營(yíng)所需資金不斷增加，部分城市財(cái)政資金壓力持續(xù)提升、難以為繼。隨著智慧城市的進(jìn)一步發(fā)展，迫切需要從以“建”為主到長(zhǎng)效運(yùn)營(yíng)的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向，促進(jìn)有效市場(chǎng)和有為政府更好結(jié)合，深化政務(wù)數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)，打造智慧城市運(yùn)營(yíng)商，培育智慧城市為載體的運(yùn)營(yíng)服務(wù)產(chǎn)業(yè)生態(tài)，實(shí)現(xiàn)智慧城市系統(tǒng)的自身造血。
 

　　三、下一步深化智慧城市建設(shè)運(yùn)營(yíng)的政策建議
 

　　展望未來(lái)，需要面向國(guó)家治理能力現(xiàn)代化需求，結(jié)合我國(guó)智慧城市發(fā)展的新特征和新要求，進(jìn)一步加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，充分挖掘城市數(shù)據(jù)要素價(jià)值，以標(biāo)桿場(chǎng)景打造為抓手，深化長(zhǎng)效運(yùn)營(yíng)和模式創(chuàng)新，推動(dòng)城市治理、公共服務(wù)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。
 

　　一是規(guī)劃引領(lǐng)，深化新時(shí)期智慧城市的頂層設(shè)計(jì)。要堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，一體化推進(jìn)規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、評(píng)估的全周期聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)城市設(shè)施聯(lián)動(dòng)、數(shù)據(jù)聯(lián)通、平臺(tái)互通、業(yè)務(wù)貫通。一方面，需求牽引，暢通堵點(diǎn)，緊扣城市治理、數(shù)字生活和經(jīng)濟(jì)發(fā)展重點(diǎn)，深化城市運(yùn)行感知，著力優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，以數(shù)字治理推進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字生活發(fā)展。另一方面，圍繞城市常態(tài)和非常態(tài)的切換，補(bǔ)齊智慧城市架構(gòu)設(shè)計(jì)方法短板，優(yōu)化智慧城市規(guī)劃設(shè)計(jì)方法論，實(shí)現(xiàn)智慧城市有序、平穩(wěn)升級(jí)演化。
 

　　二是試點(diǎn)示范，打造智慧城市標(biāo)桿應(yīng)用場(chǎng)景。面向新時(shí)期城市高質(zhì)量發(fā)展需求，要結(jié)合治理、生活和經(jīng)濟(jì)等重點(diǎn)領(lǐng)域數(shù)字化轉(zhuǎn)型需求，發(fā)布多跨領(lǐng)域場(chǎng)景需求清單，進(jìn)一步深化數(shù)據(jù)開放、信息共享和深度利用，匯聚城市大數(shù)據(jù)，開發(fā)智能大模型，深化領(lǐng)域大應(yīng)用，鼓勵(lì)市場(chǎng)主體參與智慧城市建設(shè)和標(biāo)桿場(chǎng)景打造，探索通用人工智能城市治理新路徑。要分級(jí)分類遴選一批智慧城市示范城市和典型場(chǎng)景，深化經(jīng)驗(yàn)交流，為轉(zhuǎn)型經(jīng)驗(yàn)推廣應(yīng)用提供展示窗口和平臺(tái)。
 

　　三是數(shù)據(jù)賦能，發(fā)揮數(shù)據(jù)要素引領(lǐng)帶動(dòng)作用。一方面，加快推動(dòng)數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)化，推動(dòng)城市人、地、事、物、情、組織等多維度數(shù)據(jù)融通，支撐公共衛(wèi)生、交通管理、公共安全、生態(tài)環(huán)境、基層治理等各領(lǐng)域場(chǎng)景應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)態(tài)勢(shì)實(shí)時(shí)感知、風(fēng)險(xiǎn)智能研判、及時(shí)協(xié)同處置，助力城市規(guī)劃、建設(shè)、管理、服務(wù)等策略精細(xì)化、智能化、可持續(xù)。另一方面，推廣公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)，培育數(shù)據(jù)流通服務(wù)業(yè)主體，開展數(shù)據(jù)質(zhì)押融資、數(shù)據(jù)資產(chǎn)保險(xiǎn)、數(shù)據(jù)資產(chǎn)擔(dān)保、數(shù)據(jù)資產(chǎn)證券化等金融創(chuàng)新服務(wù)，創(chuàng)新發(fā)展數(shù)據(jù)要素相關(guān)新業(yè)態(tài)，推動(dòng)基于區(qū)塊鏈服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的數(shù)據(jù)可信共享與安全流通，支撐數(shù)據(jù)的安全高效有序流通和多元應(yīng)用。
 

　　四是手腦協(xié)同，打造上下協(xié)同基層治理體系。當(dāng)前，城市大腦已經(jīng)成為各地智慧城市建設(shè)的“標(biāo)配”，在賦能社區(qū)等基層治理方面仍需發(fā)力，要按照與城市大腦相統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)開展社區(qū)小腦建設(shè)，注重其與城市大腦中樞的互聯(lián)互通。一方面，可以便捷社區(qū)與基層向政府側(cè)傳遞信息，另一方面，可以提高政府決策向社區(qū)傳達(dá)的效率，實(shí)現(xiàn)基層與政府間的“上情下達(dá)，下情上達(dá)”，讓社區(qū)小腦作為運(yùn)動(dòng)的重要調(diào)節(jié)中樞，控制好“四肢”的行動(dòng)，同時(shí)也讓城市大腦能更好地指揮“四肢”，實(shí)現(xiàn)手腦協(xié)同。
 

　　五是長(zhǎng)效發(fā)展，構(gòu)建多元參與發(fā)展生態(tài)體系。樹立長(zhǎng)效運(yùn)營(yíng)理念，以終為始做好長(zhǎng)效運(yùn)營(yíng)規(guī)劃，在項(xiàng)目開建之前，構(gòu)建清晰的建設(shè)運(yùn)營(yíng)架構(gòu)、利益分配和評(píng)估監(jiān)督機(jī)制。針對(duì)政企聯(lián)合、多元參與的發(fā)展趨勢(shì)，要明確負(fù)責(zé)統(tǒng)籌管理的牽頭部門并給予相應(yīng)的職權(quán)，設(shè)立國(guó)有平臺(tái)公司或聯(lián)合運(yùn)營(yíng)公司構(gòu)建政企合作紐帶，出臺(tái)智慧城市長(zhǎng)效運(yùn)營(yíng)管理辦法，鼓勵(lì)通過(guò)“引進(jìn)外援、帶動(dòng)本地”的方式構(gòu)建能夠持續(xù)提供全面專業(yè)業(yè)務(wù)、技術(shù)和管理能力的供給生態(tài)。同時(shí)，要建立科學(xué)系統(tǒng)的長(zhǎng)效運(yùn)營(yíng)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，從內(nèi)容覆蓋、機(jī)制建設(shè)、運(yùn)營(yíng)能力、運(yùn)營(yíng)成效等方面設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)并開展評(píng)價(jià)實(shí)踐，鼓勵(lì)以評(píng)促改提升長(zhǎng)效運(yùn)營(yíng)水平。
 

　　(作者：張延強(qiáng)  國(guó)家信息中心信息化和產(chǎn)業(yè)發(fā)展部)
 

　　來(lái)源：《中國(guó)建設(shè)信息化》